Armonización tributaria: los topes de la LOCAPT son un techo, no la tarifa que la alcaldía debe cobrar

Por qué existe esta ley

Durante años, cada alcaldía fijó a su criterio alícuotas, tasas y multas. El resultado fue conocido por cualquier comerciante: tasas creadas sin un servicio real detrás, cobros bajo nombres como «aportes» o «aranceles», solvencias exigidas como requisito para todo y multas municipales más severas que las del propio Código Orgánico Tributario (COT) de 2020.

La Ley Orgánica de Coordinación y Armonización de las Potestades Tributarias de los Estados y Municipios (LOCAPT), publicada en la Gaceta Oficial N.° 6.755 Extraordinario del 10 de agosto de 2023 y vigente desde noventa días después, se dictó para poner orden. Sus disposiciones son de orden público (artículo 4), y el COT se aplica de forma supletoria a los tributos estadales y municipales (artículo 6).

Cuatro mandatos concretos:

Materia	Qué dispone la LOCAPT
Multas	Las sanciones municipales deben respetar los márgenes del COT. «Ninguna norma tributaria estadal o municipal podrá establecer sanciones que excedan los límites máximos previstos en el Código Orgánico Tributario» (artículo 15).
Intereses de mora	No pueden calcularse con una tasa superior a la del COT (artículo 16).
Alícuota de actividades económicas	Máximo general de 3 % de los ingresos brutos. Excepcionalmente, hasta 6,5 % en ramos taxativos, entre ellos la venta al detal o al mayor de bebidas alcohólicas (artículo 31).
Tasas	Solo las tipologías que la ley enumera, con valores máximos fijados por la propia ley (artículos 47 a 49) y desarrollados por el Ejecutivo en tablas de valores. Las licencias de actividades económicas duran al menos tres años y se renuevan automáticamente con declaración jurada y previo pago de los tributos correspondientes (artículo 33).

Las tablas de valores máximos

La Resolución N.° 011-2023 (Gaceta Oficial N.° 6.783 Extraordinario, 29 de diciembre de 2023) fijó el Clasificador Armonizado de Actividades Económicas. En su Apéndice I establece la alícuota máxima por ramo y el techo del mínimo tributable. Rige desde su publicación (artículo 9) y obliga a los municipios a observar esos límites al adecuar sus ordenanzas (artículo 8). Extracto de los ramos de comercio más frecuentes en la frontera:

Código	Ramo	Alícuota máxima	Techo mínimo tributable (TCMMV mensual)
3.1.03.01	Mayor de bebidas alcohólicas	5,00 %	10
3.2.03.01	Detal de bebidas alcohólicas	5,00 %	20
3.1.02.01	Mayor de alimentos	1,70 %	15
3.2.02.01	Detal de alimentos (víveres, bodegas, abastos)	1,70 %	20
3.2.14.04	Supermercados, hipermercados, automercados	2,50 %	—
3.2.15	Otras actividades de comercio al detal no especificadas	3,00 %	20

TCMMV: tipo de cambio de la moneda de mayor valor publicado por el BCV. Para inmuebles urbanos, el Apéndice II fija máximos anuales de 0,5 % (residencial) y 1 % (comercial). El Apéndice V fija los máximos de las tasas; por ejemplo, la inspección para expendio de especies alcohólicas no puede pasar de 0,20 TCMMV por metro cuadrado.

Un tope máximo no es una tarifa

La ley dice que la alícuota «no podrá ser superior» al máximo, y la resolución exige respetar «el límite máximo establecido para cada actividad». Ninguna de las dos ordena cobrar el máximo. Entre cero y el tope, el concejo municipal decide. Esa decisión está sujeta a los principios del artículo 3 de la LOCAPT, entre ellos la capacidad contributiva, la progresividad, la no confiscación y la justicia, y al artículo 316 de la Constitución.

En la práctica, muchas alcaldías leyeron la tabla nacional como una tarifa. Rubros que tributaban 1 % pasaron a 2 % porque ese era el máximo permitido, sin un estudio de capacidad contributiva, de impacto en el comercio ni de recaudación esperada que lo sustente. Una ordenanza que copia la tabla nacional casilla por casilla no ejerce la potestad tributaria: la renuncia. Es legal mientras no exceda el tope, pero es difícil de defender en la consulta pública si el concejo no puede explicar por qué un ramo debe soportar la carga máxima permitida en todo el país.

Caso fronterizo: municipio Bolívar (Táchira) frente a Cúcuta

El proyecto de reforma de la Ordenanza sobre Actividades Económicas del municipio Bolívar, hoy en consulta pública, sigue esa misma lógica: en muchos de sus rubros repite los máximos nacionales, por ejemplo 1,70 % para el detal de alimentos y 2 % para las tiendas de ropa, calzado y confecciones.

Al otro lado del puente, en Colombia, el impuesto de industria y comercio (ICA) tiene un techo legal para actividades comerciales de 10 por mil, es decir, 1 % de los ingresos brutos (artículo 33 de la Ley 14 de 1983). Cúcuta fija sus tarifas dentro de ese rango en su Estatuto Tributario (Acuerdo 025 de 2018 y sus modificaciones).

Ejemplo: un comercio de víveres al detal con ventas brutas mensuales equivalentes a USD 20.000.

Escenario	Cálculo mensual	Impuesto al año
Cúcuta, techo legal	20.000 × 1 % = USD 200	200 × 12 = USD 2.400
San Antonio con alícuota de 1 %	20.000 × 1 % = USD 200	200 × 12 = USD 2.400
San Antonio con alícuota llevada al tope nacional (1,70 %)	20.000 × 1,70 % = USD 340	340 × 12 = USD 4.080
San Antonio con alícuota de 2 %	20.000 × 2 % = USD 400	400 × 12 = USD 4.800

Pasar de 1 % a 2 % no es un ajuste: duplica el impuesto (4.800 ÷ 2.400 = 2) y le cuesta a este comercio USD 2.400 adicionales al año, sobre las mismas ventas. En licores la brecha es mayor: al tope nacional de 5 %, la misma venta paga USD 1.000 al mes, cinco veces lo que pagaría en Cúcuta (1.000 ÷ 200 = 5).

La comparación es de alícuota pura. En Colombia se suman el impuesto complementario de avisos y tableros y la sobretasa bomberil, que deben incluirse en un análisis de carga total. Aun así, la brecha es evidente. En una economía de frontera, donde el cliente cruza el puente para comprar donde le sale más barato, la alícuota municipal es un factor de competitividad, no solo de recaudación. Un municipio que cobra el máximo empuja la actividad formal hacia el otro lado o hacia la informalidad, y termina recaudando menos.

Qué ocurre si una alcaldía pasa por encima de los topes

1. La norma es nula. Las disposiciones de leyes estadales y ordenanzas contrarias a la LOCAPT «son nulas y no generan efecto alguno» (artículo 22). La disposición derogatoria primera deroga las disposiciones de leyes estadales y ordenanzas que establezcan tipos impositivos distintos a los previstos en la Constitución y en la LOCAPT.
2. No puede cobrarse desde la entrada en vigencia. Los municipios tuvieron noventa días para adecuarse, pero «una vez entrada en vigencia no podrán cobrar alícuotas que excedan los límites previstos en esta Ley» (disposición transitoria única). Lo cobrado en exceso es un pago indebido, y su reintegro puede reclamarse por las vías del COT, aplicable de forma supletoria.
3. Demanda de nulidad ante la Sala Constitucional. Cualquier persona interesada, y también la Defensoría del Pueblo, puede demandar la nulidad de la ordenanza ante la Sala Constitucional del TSJ. La Sala debe pronunciarse sobre la admisión y la suspensión de efectos dentro de los tres días siguientes a recibir la demanda (artículo 22).
4. Multas e intereses por encima del COT no se pagan en exceso. La parte de la sanción o de los intereses que supere los límites del COT carece de base legal (artículos 15 y 16).

Qué puede hacer el comerciante

El comerciante no tiene un solo recurso, sino varias vías. Se eligen según el momento y lo que se quiera atacar: la ordenanza completa, un cobro concreto o lo ya pagado.

Vía	Contra qué	Ante quién	Plazo y observaciones
Consulta pública del proyecto de ordenanza	La reforma antes de sancionarse	Concejo municipal	Durante el período de consulta. Es la vía más barata y la única que evita el problema en lugar de repararlo. Conviene presentarla por escrito, con números y con acuse de recibo.
Recurso jerárquico (COT, aplicable de forma supletoria)	Liquidación, multa, reparo o resolución de la administración tributaria municipal	Se presenta ante la oficina que dictó el acto; lo decide la máxima autoridad tributaria del municipio	25 días hábiles desde la notificación del acto. Revise también si la ordenanza de hacienda o de procedimientos del municipio prevé un recurso de reconsideración previo.
Recurso contencioso tributario	El mismo acto, o la negativa (expresa o tácita) del recurso jerárquico	Tribunal superior de lo contencioso tributario competente (para el Táchira, la Región Los Andes)	25 días hábiles. No exige agotar antes el jerárquico: puede interponerse directamente. Permite pedir que se desaplique la norma municipal contraria a la ley (control difuso, artículo 334 de la Constitución).
Recurso de revisión	Actos firmes, cuando aparecen pruebas esenciales nuevas o la decisión se basó en documentos o testimonios declarados falsos, o en cohecho, violencia o soborno, por sentencia firme	Administración tributaria municipal	Solo en esos supuestos tasados del COT. Útil cuando ya se vencieron los otros plazos.
Solicitud de reintegro (repetición de pago)	Lo pagado en exceso desde noviembre de 2023	Administración tributaria municipal; si niega o no responde, contencioso tributario	Dentro del lapso de prescripción del COT. Requiere las declaraciones y comprobantes de pago.
Demanda de nulidad (artículo 22 LOCAPT)	La ordenanza misma	Sala Constitucional del TSJ	Sin lapso de caducidad para normas nulas. La Sala decide admisión y suspensión de efectos en tres días. Su efecto alcanza a todos los contribuyentes del municipio.
Amparo constitucional	Vías de hecho: cierre del local o retención de mercancía o de la licencia sin procedimiento	Tribunal competente en amparo	Solo cuando no hay otra vía idónea y el daño es inmediato.

El Consejo Superior de Armonización Tributaria que organiza la Resolución N.° 010-2023 no es una instancia de reclamo para el contribuyente. Emite opinión a solicitud del Ejecutivo, de los estados o de los municipios (artículo 5). Una denuncia ante la Defensoría del Pueblo, que sí está legitimada para demandar la nulidad (artículo 22), puede servir como complemento.

Qué hacer en 2026

Varias alcaldías están reformando sus ordenanzas de actividades económicas y de expendio de bebidas alcohólicas. Es el momento de intervenir, antes de que la reforma se sancione.

Acción	Para qué
Ubicar su actividad en el Clasificador Armonizado y comparar la alícuota de la ordenanza con el máximo del Apéndice I.	Detectar cobros por encima del tope. Si la ordenanza subdivide un ramo (por ejemplo, bodegas, abastos o carnicerías dentro del detal de alimentos), cada subdivisión debe respetar el máximo del ramo nacional (artículo 3 de la Resolución N.° 011-2023).
Revisar las multas de la ordenanza contra las del COT para el mismo supuesto.	Las que excedan el COT son impugnables.
Revisar cada tasa cobrada contra las tipologías de los artículos 47 a 49 y el Apéndice V.	Las tasas no previstas, o por encima del máximo, no tienen base legal.
Participar en la consulta pública con números: alícuota propuesta, comparación con Cúcuta y efecto en la recaudación.	Un concejo responde mejor a un análisis de costos que a una queja.
Conservar sus declaraciones y comprobantes de pago desde noviembre de 2023.	Son la base para reclamar el reintegro de lo pagado en exceso.
Contar los días desde que le notifiquen cualquier liquidación o multa municipal.	Vencidos los 25 días hábiles, el acto queda firme y se pierden el jerárquico y el contencioso.

Si su comercio está en el municipio Bolívar o en otro municipio fronterizo, podemos revisar su clasificación, calcular lo pagado en exceso y preparar su intervención ante el concejo municipal o el recurso que corresponda.